2015年，各地、各有关部门坚决贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实五大发展理念，坚持稳中求进工作总基调，按照稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的要求，加快完善收费公路政策，加速推进公路基础设施建设，为全面建成小康社会和人民群众安全便捷出行提供优质高效的交通运输保障。

一、政策实施成效

改革开放以后，我国经济持续快速发展，群众出行需求日益频繁，国内外贸易规模不断扩大，但公路基础设施发展严重滞后，成为制约经济社会快速发展的瓶颈。为破解公路基础设施严重落后对经济社会发展的瓶颈制约，1984年国务院第54次常务会议作出“贷款修路，收费还贷”的重大决定，收费公路政策的实施，打破了公路建设单纯依靠财政投资的机制束缚，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资格局，对我国公路交通的跨越式发展起到了至关重要的作用。

截至2015年年底，全国公路总里程达到457.73万公里，是1984年年底的4.9倍。其中，高速公路达到12.35万公里，里程规模居世界第一位；一级公路9.1万公里，是1984年年底的277.3倍；二级公路36.04万公里，是1984年年底的19.3倍。

在我国现有公路网中，超过98％的高速公路、61％的一级公路和42％的二级公路，都是依靠收费公路政策建成的。公路基础设施的快速发展，大幅提高了公路通行能力和运输效率，促进了我国经济社会持续健康发展。2015年，全国公路旅客周转量为10742.66亿人公里，是1984年的8.0倍；公路货物周转量为57955.72亿吨公里，是1984年的109.9倍。公路基础设施服务水平迅速提高，极大地促进了我国物流业的发展，世界银行最新发布的《物流绩效指数报告》显示，我国物流绩效水平在世界160个国家和地区中排名第27位。

二、收费公路发展状况

（一）总体情况

1.里程规模

截至2015年年底，全国收费公路里程为16.44万公里，占公路总里程457.73万公里的3.6%。其中，高速公路11.70万公里，一级公路2.34万公里，二级公路2.29万公里，独立桥梁隧道1168公里，分别占收费公路总里程的71.2%、14.2%、13.9%和0.7%。

与2014年相比，全国收费公路总里程由162576公里增加到164434公里，净增1858公里，增长1.1%。其中，高速公路里程由106739公里增加到117022公里，净增10283公里，增长9.6%；一级公路里程基本保持不变；二级公路里程由31628公里减少到22867公里，净减8761公里，下降27.7%；独立桥梁隧道里程由793公里增加到1168公里，净增375公里，增长47.3%。随着高速公路里程不断增长和逐步有序取消政府还贷二级公路收费，全国收费公路结构进一步优化。

2.主线收费站

截至2015年年底，全国收费公路共设主线收费站1588个（省界联合设置的收费站，每省按照0.5个计算，下同）。其中，高速公路730个，一级公路412个，二级公路342个，独立桥梁隧道104个，分别占主线收费站数量的46.0%、25.9%、21.5%和6.5%。

与2014年相比，全国收费公路主线收费站由1665个减少至1588个，净减77个，减少4.6%。其中，高速公路主线收费站由696.5个增加至730个，净增33.5个，增加4.8%；一级公路收费站由442个减少至412个，净减30个，减少6.8%；二级公路收费站由439个减少至342个，净减97个，减少22.1%；独立桥梁隧道收费站由87.5个增加至104个，净增16.5个，增加18.9%。随着普通收费公路逐步有序取消收费，全国收费公路主线收费站的数量进一步减少，车辆通行效率进一步提高。

3.建设投资

截至2015年年底，全国收费公路累计建设投资总额为69488.5亿元。与2014年相比，全国收费公路累计建设投资总额净增8039.5亿元，增长13.1%。

（注：累计建设投资总额指历年和当年收费公路建设投资额的合计）

在累计建设投资总额中，资本金投入为21819.7亿元，举借债务本金47668.8亿元，分别占收费公路累计建设投资总额的31.4%、68.6%。与2014年相比，全国收费公路累计债务性资金投入由42652.0亿元增加到47668.8亿元，净增5016.8亿元，增长11.8%。

4.债务余额

截至2015年年底，全国收费公路债务余额为44493.7亿元。其中，高速公路41460.1亿元，一级公路1748.3亿元，二级公路508.2亿元，独立桥隧777.2亿元，分别占全国收费公路债务余额的93.2%、3.9%、1.1%和1.7%。

与2014年相比，全国收费公路债务余额净增6042.3亿元，增长15.7%。

5.收入支出

2015年度，全国收费公路车辆通行费总收入为4097.8亿元。其中，高速公路3724.8亿元，一级公路152.7亿元，二级公路59.5亿元，独立桥隧160.8亿元，分别占全国收费公路车辆通行费总收入的90.9%、3.7%、1.5%和3.9%。

与2014年相比，全国收费公路车辆通行费总收入净增181.8亿元，增长4.6%。其中，高速公路净增175.3亿元，一级公路净减8.0亿元，二级公路净减16.8亿元，独立桥隧净增31.2亿元。

2015年度，全国收费公路支出总额为7285.1亿元。其中，偿还债务本金支出3497.9亿元，偿还债务利息支出2251.9亿元，养护支出503.5亿元，公路及附属设施改扩建工程支出188.2亿元，运营管理支出527.5亿元，税费支出296.5亿元，其他支出19.5亿元，分别占收费公路支出总额的48.0%、30.9%、6.9%、2.6%、7.2%、4.1%和0.3%。

与2014年相比，全国收费公路支出总额净增1798.0亿元，增长32.8%。其中，偿还债务本金支出净增1391.3亿元，增加66%；偿还利息支出净增150.9亿元，增加7.2%；养护管理支出净增34.3亿元，增加7.3%；运营管理支出净减6.6亿元，减少1.2%；税费支出净增47.0亿元，增加18.9%；其他支出净减7.2亿元，减少27.0%。

2015年全国收费公路收支平衡结果为-3187.3亿元。与2010年至2014年（收支平衡结果依次为：32.5亿元、-323.3亿元、-565.7亿元、-660.5亿元和-1571.1亿元）相比，收支缺口进一步扩大。

（二）政府还贷公路

1.里程规模

截至2015年年底，全国政府还贷公路里程10.21万公里，占全国收费公路里程的62.1%。其中，政府还贷高速公路6.58万公里，一级公路1.82万公里，二级公路1.78万公里，独立桥梁隧道289公里，分别占政府还贷公路里程的64.5%、17.8%、17.4%和0.3%。政府还贷高速公路占收费高速公路里程的56.3%。

与2014年相比，政府还贷公路总里程由104031公里减少到102133公里，净减1898公里，减少1.8%。其中，高速公路里程由60134公里增加到65834公里，净增5700公里，增长9.5%；一级公路里程由18007公里增加到18192公里，净增185公里，增长1.0%；二级公路里程由25677公里减少到17818公里，净减7859公里，减少30.6%；独立桥梁隧道里程由213公里增加到289公里，净增76公里，增长35.7%。

2.建设投资

截至2015年年底，政府还贷公路累计建设投资37420.8亿元，占收费公路累计建设投资总额的53.9%。其中政府还贷高速公路累计建设投资33517.7亿元，一级公路2769.8亿元，二级公路789.3亿元，独立桥梁隧道344.0亿元，分别占政府还贷公路累计建设投资总额的89.6%、7.4%、2.1%和0.9%。

与2014年相比，政府还贷公路累计建设投资总额由33412.2亿元增加到37420.8亿元，净增4008.6亿元，增长12.0%。其中，政府还贷高速公路累计建设投资总额由29409.7亿元增加到33517.7亿元，净增4108.0亿元，增长14.0%。

截至2015年年底，政府还贷公路累计建设投资中，累计资本金投入11003.5亿元，资本金比例为29.4%；累计债务性资金投入为26417.3亿元，占70.6%。按技术等级划分，政府还贷高速公路累计资本金投入9620.5亿元、一级公路989.2亿元、二级公路301.0亿元、独立桥隧92.9亿元，资本金比例分别为28.7%、35.7%、38.1%和27.0%。

截至2015年年底，政府还贷公路累计债务性资金投入中，银行贷款25010.8亿元，其他建设债务1406.5亿元，分别占累计债务性资金投入的94.7%和5.3%。其中，政府还贷高速公路银行贷款22720.4亿元，其他债务资金投入1176.8亿元。

与2014年相比，全国政府还贷公路累计债务性资金投入由23664.4亿元增加到26417.3亿元，净增2752.9亿元，增长11.6%。其中，政府还贷高速公路的累计债务性资金投入由21097.9亿元增加到23897.2亿元，净增2799.3亿元，增长13.3%。

3.债务余额

截至2015年年底，政府还贷公路债务余额25150.3亿元，占全国收费公路债务余额的56.5%。其中，政府还贷高速公路债务余额23179.6亿元，一级公路1403.0亿元，二级公路409.2亿元，独立桥梁隧道158.5亿元，分别占年末债务余额的92.2%、5.6%、1.6%和0.6%。

与2014年相比，政府还贷公路债务余额由22261.6亿元增加到25150.3亿元，净增2888.7亿元，增长13.0%。其中，政府还贷高速公路债务余额由20051.6亿元增加到23179.6亿元，净增3128.0亿元，增长15.6%。

4.收入支出

（1）通行费收入

2015年度，政府还贷公路通行费收入1748.6亿元，占收费公路通行费收入的42.7%。其中，政府还贷高速公路通行费收入1578.3亿元，一级公路109.3亿元，二级公路34.0亿元，独立桥梁隧道27.0亿元，分别占政府还贷公路通行费收入的90.3%、6.3%、1.9%和1.5%。

与2014年相比，全国政府还贷公路车辆通行费总收入由1727.2亿元增加到1748.6亿元，净增21.4亿元，增长1.2%。其中，高速公路由1540.1亿元增加到1578.3亿元，净增38.2亿元，增长2.5%；一级公路由110.4亿元减少到109.3亿元，净减1.1亿元，减少1.0%；二级公路由47.9亿元减少到34.0亿元，净减13.9亿元，减少29.0%；独立桥梁隧道由28.8亿元减少到27.0亿元，净减1.8亿元，减少6.1%。

（2）支出情况

2015年度，政府还贷公路支出总额为3515.1亿元。其中偿还债务本金1600.7亿元，偿还债务利息1283.2亿元，养护支出271.2亿元，公路及附属设施改扩建工程支出54.9亿元，运营管理支出238.9亿元，税费支出61.1亿元，其他支出5.1亿元，分别占政府还贷公路支出总额的45.5%、36.5%、7.7%、1.6%、6.8%、1.7%和0.1%。

与2014年相比，全国政府还贷公路支出总额由3020.9亿元增加为3515.1亿元，净增494.2亿元，增长16.4%。其中，偿还债务本金支出净增338.1亿元，增加26.8%；偿还债务利息支出净增84.5亿元，增加7.0%；养护管理支出净增15.5亿元，增加6.1%；运营管理支出净增2.7亿元，增加1.1%；税费支出净增1.4亿元，增加2.4%；其他支出净减2.9亿元，减少35.9%。

（3）收支对比

2015年政府还贷公路收支平衡结果为-1766.5亿元。其中，政府还贷高速公路收支缺口1611.2亿元，一级公路收支缺口106.9亿元，二级公路收支缺口41.0亿元，独立桥梁隧道收支缺口7.4亿元，分别占资金缺口的91.2%、6.0%、2.3%和0.4%。

与2010年至2014年（收支平衡结果依次为：-137.7亿元、-209.0亿元、-506.3亿元、-559.5亿元和-1293.7亿元）相比，收支缺口进一步扩大。

（三）经营性公路

1.里程规模

截至2015年年底，全国经营性公路里程6.23万公里，占全国收费公路里程的37.9%。其中，经营性高速公路5.12万公里，一级公路0.52万公里，二级公路0.50万公里，独立桥梁隧道879公里，分别占经营性公路里程的82.2%、8.3%、8.1%和1.4%。经营性高速公路占收费高速公路里程的43.7%。

与2014年相比，经营性公路总里程由58545公里增加到62301公里，净增3756公里，增长6.4%。其中，高速公路里程由46605公里增加到51188公里，净增4583公里，增长9.8%；一级公路里程由5408公里减少到5184公里，净减224公里，下降4.1%；二级公路里程由5951公里减少到5049公里，净减902公里，下降15.2%；独立桥梁隧道里程由580公里增加到879公里，净增299公里，增长51.5%。

2.建设投资

截至2015年年底，经营性公路累计建设投资32067.7亿元，占收费公路累计建设投资总额的46.1%。其中经营性高速公路累计建设投资29913.5亿元，一级公路784.2亿元，二级公路219.7亿元，独立桥梁隧道1150.3亿元，分别占经营性公路累计建设投资总额的93.3%、2.4%、0.7%和3.6%。

与2014年相比，经营性公路累计建设投资总额由28036.7亿元增加到32067.7亿元，净增4031.0亿元，增长14.4%。其中，经营性高速公路累计建设投资总额由26001.0亿元增加到29913.5亿元，净增3912.6亿元，增长15.0%。

经营性公路累计建设投资总额中，资本金投入10816.2亿元，资本金比例为33.7%，累计债务性资金投入为21251.5亿元，占66.3%。

3.债务余额

截至2015年年底，经营性公路债务余额19343.4亿元，占收费公路债务余额的43.5%。其中，经营性高速公路债务余额18280.5亿元，一级公路345.2亿元，二级公路99.0亿元，独立桥梁隧道618.7亿元，分别占经营性公路年末债务余额的94.5%、1.8%、0.5%和3.2%。

与2014年相比，经营性公路债务余额由16189.8亿元增加到19343.4亿元，净增3153.6亿元，增长19.5%。其中，经营性高速公路债务余额由15157.2亿元增加到18280.5亿元，净增3123.3亿元，增长20.6%。

4.收入支出

（1）车辆通行费收入

2015年度，经营性公路通行费收入2349.1亿元，占收费公路通行费收入的57.3%。其中，经营性高速公路通行费收入2146.5亿元，一级公路43.4亿元，二级公路25.5亿元，独立桥梁隧道133.7亿元，分别占经营性公路通行费收入的91.4%、1.8%、1.1%和5.7%。

与2014年相比，经营性公路车辆通行费总收入由2188.8亿元增加到2349.1亿元，净增160.3亿元，增长7.3%。其中，高速公路由2009.3亿元增加到2146.5亿元，净增137.2亿元，增长6.8%；一级公路由50.3亿元减少到43.4亿元，净减6.9亿元，减少13.7%；二级公路由28.4亿元减少到25.5亿元，净减2.9亿元，减少10.1%；独立桥梁隧道由100.7亿元增加到133.7亿元，净增33.0亿元，增长32.8%。

（2）支出情况

2015年度，经营性公路支出总额为3770.0亿元。其中，偿还债务本金支出1897.2亿元，偿还债务利息支出968.7亿元，养护支出232.3亿元，公路及附属设施改扩建工程支出133.3亿元，运营管理支出288.6亿元，税费支出235.4亿元，其他支出14.4亿元，分别占经营性公路支出总额的50.3%、25.7%、6.2%、3.5%、7.7%、6.2%和0.4%。

与2014年相比，经营性公路支出总额净增1303.7亿元，增长52.9%。其中，偿还债务本金支出净增1053.2亿元，增长124.8%；偿还债务利息支出净增66.4亿元，增长7.4%；养护管理支出净增18.8亿元，增加8.8%；运营管理支出净减9.2亿元，减少3.1%；税费支出净增45.6亿元，增加24.0%；其他支出净减4.3亿元，减少23.2%。

（3）收支对比

2015年全国经营性公路收支平衡结果为-1420.8亿元。其中，经营性高速公路收支缺口1331.2亿元，一级公路收支缺口42.9亿元，二级公路收支缺口4.4亿元，独立桥梁隧道收支缺口42.3亿元，分别占资金缺口的93.7%、3.0%、0.3%和3.0%。

与2010年至2014年（收支平衡结果依次为：170.2亿元、-114.4亿元、-59.4亿元、-101.1亿元和-277.4亿元）相比，收支缺口进一步扩大。

三、债务规模及收支缺口分析

（一）债务规模扩大的原因

收费公路里程特别是高速公路里程有所增加。2015年与2014年相比，收费公路总里程净增加1858公里，里程结构发生了巨大变化，其中高速公路净增加10283公里，一级公路净减少39公里，二级公路净减少8761公里（主要是广西一次性取消了全区政府还贷二级公路收费），独立桥梁隧道净增加375公里。

累计建设投资总额和举借债务本金规模进一步扩大。2015与2014年相比，全国收费公路累计完成建设投资总额净增了8039.5亿元，增长了13.1%，其中举借银行贷款本金和其他债务本金净增5016.8亿元，增长了11.8%。

受里程增加和投资总额扩大影响，收费公路债务余额持续上升。2015年与2014年相比，收费公路债务余额净增加6042.3亿元。其中，高速公路净增加6251.3亿元，一级公路净减少107.6亿元，二级公路净减少180.4亿元，独立桥梁隧道净增加79亿元。新增的债务余额主要是新通车收费公路建设投资中新举借的银行贷款和其他债务本金；为养护工程、改扩建工程、运营管理等支出举借的新债。

（二）收支缺口扩大的原因

2015年全国收费公路通行费收支缺口为3187.3亿元，与2014年相比扩大了1616.2亿元，增幅102.9%。其中，偿还债务本金支出增加1391.3亿元，偿还债务利息支出增加150.9亿元，增幅分别为66.0%和7.2%。

收支缺口扩大的原因：一是新建成通车的收费公路特别是高速公路导致收费公路整体债务规模继续扩大，使年还本付息支出进一步增加；二是随着收费公路剩余收费期限的减少，在债务余额依然较大的情况下，每年偿还债务本金的需求也在逐年增加，同时一些项目的短期贷款、债券、借款集中到期，需要一次性偿还所有本金；三是通行费收入增长缓慢，低于债务余额的增长，与2014年相比，高速公路里程增加了10283公里，增长了9.6%，债务余额增加了6251.3亿元，增长了17.8%，但高速公路通行费收入只增加了175.3亿元，增长了4.9%，收费标准也大都延续上世纪90年代水平，个别省份在2015年还进一步降低了收费标准，使收入与成本倒挂的状况愈发严重；四是个别收费公路项目为降低利息费用等财务成本，主动提前偿还了部分债务本金，也导致偿还本金支出的增加。

四、收费公路降本增效成效分析

2015年收费公路运营管理支出527.5亿元，与2014年相比，运营管理支出净减6.6亿元，减少1.2%。虽然与2014年相比，收费公路总里程净增加不多，但在高速公路里程大幅增加的情况下，运营管理支出实现了净减少，主要原因体现在几个方面：一是ETC的推广应用，在大大提高通行效率的同时，减少了人力成本；二是各地高速公路普遍实施了全面预算成本管理，细化落实成本管理，定期对成本、费用控制绩效进行考核，不断推进高速公路降本增效；三是全国高速公路网络规模效益逐步显现，大多数省份以区域为单位对高速公路实施集约化管理，单位里程高速公路的管理费用有所下降。