建城[2016]247号

各省、自治区住房城乡建设厅，北京市园林绿化局，天津市城乡建设委员会，上海市绿化和市容管理局，重庆市园林事业管理局：

　　现将《全国风景名胜区事业发展“十三五”规划》印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实，推动风景名胜区事业又好又快发展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部

2016年11月10日

（此件主动公开）

　　抄送：国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、林业局、旅游局、文物局、宗教局。

第一章 发展形势

一、“十二五”发展成就

“十二五”时期，在党中央、国务院高度重视和正确领导下，在国务院相关部门和地方各级人民政府的大力支持下，各级风景名胜区主管部门认真落实国家有关方针政策和法律法规，开展了大量卓有成效的工作，推动了风景名胜区和世界遗产事业快速发展，在保护自然文化遗产、弘扬中华民族文化、丰富群众文化生活、拉动旅游经济、促进区域发展、建设生态文明和美丽中国等方面发挥了重要作用。

（一）加强风景名胜区和世界遗产申报与保护，促进生态文明建设。

加强风景名胜区和世界遗产申报，将一批珍贵的自然文化遗产资源纳入到国家法定保护体系。2012年，国务院审定公布第八批17处国家级风景名胜区。中国南方喀斯特二期、澄江古生物化石地、新疆天山3处项目以世界自然遗产成功列入联合国教科文组织《世界遗产名录》。浙江杭州西湖、广西桂林漓江、贵州舞阳河、重庆金佛山、新疆天山天池、甘肃麦积山、江苏扬州蜀冈—瘦西湖风景名胜区、湖南猛洞河风景名胜区8处国家级风景名胜区和云南元阳观音山省级风景名胜区作为杭州西湖、中国南方喀斯特二期、新疆天山、丝绸之路、大运河、土司遗址、红河哈尼梯田世界遗产地的重要组成部分列入《世界遗产名录》。截至2015年底，全国共有国家级风景名胜区225处、世界遗产48项。现有48项世界遗产中，有30处分布在国家级风景名胜区和省级风景名胜区之中，共包含自然遗产10项、文化与自然双遗产4项、文化景观遗产4项，是30年来全球世界遗产数量增长最快的国家之一。

加强保护投入，实施了一大批资源保护项目。“十二五”时期，中央和地方持续加大风景名胜区保护投入，进一步提升风景名胜区的保护与发展能力，其中，中央直接投入约5亿元。据不完全统计，各国家级风景名胜区共完成景点保护项目1029项，环境整治项目676项，地质灾害防治、森林防火、动植物保护、病虫害防治等项目1036项，生态治理、环境监测项目410项，有力推进了风景名胜区的保护，为促进生态文明建设打下良好基础。

（二）完善风景名胜区和世界遗产保护管理制度与技术标准，推进行业制度化、规范化管理。

一是出台《国家级风景名胜区规划编制审批办法》（住房和城乡建设部令第26号）及《国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法》《世界自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护管理办法》《国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求》，完善了风景名胜区和世界遗产的保护管理制度。二是出台《风景名胜区游览解说系统标准》《风景名胜区监管信息系统建设技术规范》等行业标准，开展《风景名胜区规划规范》修订和《风景名胜区详细规划规范》制定工作，启动国家标准《风景名胜区管理技术要求》《风景名胜区资源分类与评价标准》及行业标准《风景名胜区术语标准》的制定。

（三）严格风景名胜区规划管控和监测监督，推动落实“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”方针。

一是加快规划编制审批，完成58处总体规划编制报批、80余处详细规划审批、135处国家级风景名胜区重大建设工程项目选址方案核准。二是强化规划执行，指导各地依据规划开展保护、利用与管理工作，规范建设活动，处理好保护与利用的关系。三是加强规划实施监管，依托遥感技术手段加强规划执行情况的动态监测，实现225处国家级风景名胜区规划实施和资源保护状况监测全覆盖，增强主动监管能力，及时发现和处理违法违规建设和破坏风景名胜资源的行为。四是加大监督检查力度，自2012年起连续4年开展保护管理执法检查，实现了225处国家级风景名胜区执法检查全覆盖，严肃查处和曝光一批违法违规行为，维护了法律法规的严肃性，强化了依法行政。

（四）积极发挥风景名胜区和世界遗产旅游服务功能，带动地方精准扶贫和社会经济发展。

据统计，“十二五”时期，各国家级风景名胜区共完成车行游览路建设376项、游步道建设421项，完成水、电、通讯等基础工程建设688项，完成游客中心建设399个、解说教育设施建设318项、公共游览设施建设557项。通过上述措施，改善了风景名胜区游览条件和形象，提高了公共游览服务能力，较好地发挥了风景名胜区的保护与游憩双重功能。五年来，全国国家级风景名胜区共接待国内外游客约36亿余人次，约占全国游客总量的20%左右，成为名副其实的“国家名片”和公众旅游休闲的主要目的地。很多地方依托国家级风景名胜区发展旅游，增加了就业机会，拉动了相关产业，带动了居民脱贫致富，为调结构、稳增长、扩内需提供了重要支撑，推动了地方社会经济发展。以39处涉及世界遗产的国家级风景名胜区为例，仅2015年就接待游客1.8亿人次，提供就业岗位9万余个，推动了所在地经济转型和绿色发展。风景名胜区还是社会主义精神文明建设的重要载体，各国家级风景名胜区共设立全国科普教育基地和全国青少年科技教育基地107个，设立爱国主义教育基地286个。

（五）积极加强风景名胜区和世界遗产的公众宣传与国际合作，提升国内外影响力。

住房城乡建设部分别于2012年、2015年发布《中国风景名胜区事业发展公报（1982—2012）》《中国世界自然遗产事业发展公报（1985—2015）》，向社会广泛宣传和展示30年来我国风景名胜区和世界自然遗产事业的发展成就。面向社会编制发行大型图册《风景名胜区》，提高公众对风景名胜区性质、价值和作用的认识。各地普遍加强风景名胜区的主题宣传，不断提高风景名胜区的社会知名度和认知度。

加强与联合国教科文组织及其世界遗产中心、世界自然保护联盟等国际机构或组织在世界遗产申报保护、专业培训、研究交流等方面的合作。黄山、五大连池2处国家级风景名胜区以其良好的保护管理实践，于2014成功列入世界自然保护联盟首批“全球最佳管理保护地绿色名录”，向世界展示了风景名胜区的良好管理模式和保护成就。继续深化与美国国家公园管理局的长期战略合作，按照合作谅解备忘录要求，双方分别于2011年和2014年签订了行动计划，建立2对友好公园，开展国家公园体制研讨等方面合作。双方的合作还纳入到中美战略与经济对话合作框架。

二、机遇与挑战

“十三五”时期，我国风景名胜区事业既面临众多挑战，又是快速发展的重要战略机遇期。

当前，我国还处于工业化、城镇化和旅游业快速发展阶段，生态文明理念还有待深入人心、落地生根，风景名胜区面临的一些突出问题和矛盾还将持续存在。一些地方对风景名胜区的功能属性缺乏正确认识，将其作为一般的经济资源和“摇钱树”，重开发、轻保护，热衷于攫取短期经济利益，忽视长期的精神文化价值和生态价值。一些地方片面强调风景名胜区的旅游开发，门票价格偏高，经营管理不规范，严重影响风景名胜区的公共属性。一些地方不顾风景名胜资源的脆弱性、珍贵性和特殊性，过度开发，超容量接待游客，导致风景名胜区资源环境受到破坏。一些地方不严格落实《风景名胜区条例》（以下简称《条例》）规定，忽视风景名胜区管理机构和保护能力建设，管理职能不到位，保护资金不落实，规划编制滞后，管理水平低下。一些地方不合理安排重大基础设施，随意侵占穿越风景名胜区，严重破坏生态环境和遗产价值。一些风景名胜区与城市建设、村镇发展的关系没有妥善处理，侵占景区用地、破坏景观风貌等问题还不同程度地存在。此外，一些风景名胜区过于注重旅游营销，忽视公益科普宣传，导致全社会对风景名胜区的性质和作用缺乏全面客观认识，也是一个比较突出的问题。

党的十八大以来，党中央、国务院作出一系列战略决策部署，对风景名胜区事业发展提出了新的更高的要求。党的十八大提出大力推进生态文明建设，建设美丽中国；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》明确提出建立国家公园体制改革任务，并就自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等生态文明制度体系建设作出部署；党的十八届四中全会决定全面推进依法治国，党的十八届五中全会确立了“十三五”时期的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。

风景名胜区是生态文明建设的重要载体，党中央、国务院一系列重大决策部署的实施与风景名胜区事业发展息息相关，必须紧密结合实际，认真抓好贯彻落实。在新的重要历史时期，风景名胜区事业发展必须准确把握风景名胜区事业在生态文明建设、实施精准扶贫、构建“五位一体”总体布局、推进新型城镇化建设和加强城市规划建设管理等方面的地位和作用，正确处理和应对当前面临的问题与挑战，抢抓发展机遇期，实现新发展，为服务大局、保护生态、弘扬文化、改善民生、促进发展做出新贡献。

第二章 指导思想、基本原则与发展目标

一、指导思想

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神和国务院一系列重要决策部署，践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的工作方针，以改革创新为动力，以制度标准建设为着力点，以绿色协调共享为目标，依法保护、利用和管理好风景名胜区，推动风景名胜区事业更好更快发展，为建设生态文明和美丽中国、实现全面建成小康社会目标做贡献。

二、基本原则

（一）保护优先，永续利用。

风景名胜区工作必须坚持保护第一的原则，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，维护风景名胜资源的真实性和完整性，坚决杜绝过度开发和盲目开发。要在严格保护的前提下，根据环境承载力和资源适宜性，依照风景名胜区规划，科学合理利用，发挥风景名胜区的文化、教育、科普、旅游等综合功能，带动当地居民脱贫致富，服务地方社会经济发展。

（二）突出重点，全面推进。

风景名胜区事业的健康发展，既要全面统筹设立、保护、规划、利用和管理等各项工作，又要着重解决好保护与发展中存在的突出问题和薄弱环节，提出切实可行的解决对策，提升风景名胜区的保护能力和公共服务能力。

（三）分类指导，绩效管理。

要根据不同地域、不同风景名胜区的资源禀赋、发展阶段等条件，分类施策，实施针对性的指导。要加大对中西部地区风景名胜区申报与发展的扶持力度，逐步改善风景名胜区区域发展不平衡的情况。

（四）政府主导，多方参与。

风景名胜区事业是公益事业，既要依靠地方各级政府、部门的行政管理，也需要全社会一切有益力量的共同努力和积极参与。要充分调动和发挥全体公众、团体、组织、媒体、游客的积极作用，形成全社会共同关心、支持、参与风景名胜区保护与发展的良好氛围。

三、发展目标

到“十三五”期末，风景名胜区体系和布局更加完善，一批珍贵的风景名胜资源纳入到风景名胜区体系，全国风景名胜区数量增加100处左右。风景名胜区管理能力进一步提升，风景名胜区管理机构的统一管理职能进一步落实，《条例》配套制度和技术规范进一步完善，基本建立与风景名胜区保护与发展相适应的制度标准体系。风景名胜区规划管控更加有力，现有225处国家级风景名胜区实现总体规划编制全覆盖，详细规划覆盖面大幅提高，实现对每处国家级风景名胜区的规划实施和资源保护情况每2年开展一次遥感动态监测的目标。风景名胜区保护投入进一步加大，保护和游览服务设施进一步完善，游憩利用功能进一步发挥，成为公众生态文明教育、旅游休闲度假的重要载体。风景名胜区事业发展质量进一步提高，公众宣传力度进一步加大，社会认知度进一步增强，风景名胜区在保护珍贵风景名胜资源、拉动旅游产业、服务地方发展、实现精准扶贫等方面的作用进一步加大，为建立国家公园体制、构建“五位一体”总体布局和实现全面建成小康社会目标作出更大贡献。

第三章 主要任务

一、完善制度机制

进一步树立《条例》的严肃性、权威性和执行力，加强风景名胜区保护管理和执法监督。按照《国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法》要求，开展常态化的年度评估，适时组织开展定期评估，加强综合执法检查、专项执法检查和个案督察，制定定期评估和综合执法检查的细则，积极探索按照保护管理绩效对国家级风景名胜区进行分等定级，推进风景名胜区的分类指导。依据《条例》和《城乡规划违法违纪行为处分办法》，加大风景名胜区违法违规行为的责任追究。指导各地建立健全跨行政区域的风景名胜区的保护管理协调机制。督促地方依法赋予风景名胜区管理机构对风景名胜区的统一管理职能，支持具备条件的风景名胜区建立执法机构，进一步完善风景名胜区管理机构与地方规划、国土资源、环保、水利、林业、旅游、文物、宗教等相关部门和当地乡镇、村等相关方面的工作协调机制。完善国家级风景名胜区设立、规划审查、重大建设工程项目选址方案审查工作机制，严把前置审查关，提高审查效率。强化《世界遗产公约》的履约责任，完善世界自然遗产、自然与文化双遗产申报、规划、保护监督等制度。

进一步完善《条例》的配套制度，加快技术规范制定，推进技术规范间的协调衔接，促进风景名胜区科学化、制度化、标准化管理。支持和指导各地建立健全风景名胜区地方性法规，支持具备条件的国家级风景名胜区实行“一区一条例”。鼓励和指导地方加快风景名胜区地方性标准建设。

二、优化体系布局

组织开展全国风景名胜资源普查，全面掌握我国各类风景名胜资源分布、价值、数量、保护、管理等情况，构建资源普查数据库，编制资源普查图集和成果报告。编制全国风景名胜区体系规划（或发展规划），支持和指导各地编制省域风景名胜区体系规划，有计划有步骤地将价值较高的风景名胜资源纳入到法定风景名胜区体系，优化完善风景名胜区的资源类型、空间分布、功能结构。做好风景名胜区与全国绿道或生态网络的连接，扩展生态与休闲空间，为促进生态文明建设、划定生态保护红线、构建区域生态安全格局、优化国土空间开发和全国城镇体系布局提供支撑。

积极推进风景名胜区和世界遗产申报，支持中西部地区优先申报风景名胜区，支持价值较高的省级风景名胜区上升为国家级风景名胜区，加大国家级风景名胜区等申报世界遗产的工作力度，优先推进世界自然遗产申报工作。实行世界自然遗产、自然与文化遗产预备清单和国家自然遗产、自然与文化双遗产预备名录动态管理，加强具有申报世界遗产潜力项目的培育和指导。

三、强化规划建设管控

创新规划理念，科学划定风景名胜区保护分区，深化资源保护与建设管控要求，通过“规划、建设、管理”妥善处理资源保护和利用的关系，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性。加快和改进国家级风景名胜区总体规划编制，按照报国务院审定同意的国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求，规范总体规划成果的格式和内容，实现225处国家级风景名胜区总体规划编制全覆盖。加大风景名胜区总体规划审查力度，提高审查效率，优先支持第一轮总体规划的审查报批。适时开展国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求执行情况的评估工作。推进国家级风景名胜区详细规划编制，扩大详细规划覆盖面，强化详细规划对总体规划的执行和落实，规范详细规划编制内容，提高详细规划编制的规范性和编制深度，重点抓好主要入口区、游览服务设施相对集中区等涉及较多建设活动区域的详细规划的编制和审批。做好风景名胜区规划与城乡、土地、环保、水利、林业、文物、旅游等相关规划的相互协调衔接，依法开展规划环境影响评价。

要强化规划实施监管，实现一张蓝图干到底。严格执行好国家级风景名胜区规划实施年度报告制度，加强年度报告上报情况的审核和督察。加强国家级风景名胜区规划实施评估，加大国家级风景名胜区和世界遗产的遥感动态监测力度，力争实现每处国家级风景名胜区每两年监测一次，及时掌握规划实施、资源保护和建设活动情况，适时向社会公布监测结果。依据风景名胜区规划实施严格的分区管控和用途管制，加强建设活动审核和管理。加强风景名胜区规划与城乡规划的实施协调，妥善处理风景名胜区保护与城乡建设发展关系。发挥城乡规划督察员的优势和作用，严肃查处风景名胜区违法违规建设行为。加快省级风景名胜区总体规划的编制审批，支持有条件的省份加大省级风景名胜区规划实施和资源保护情况的遥感动态监测。

四、加强风景名胜资源保护

启动国家级风景名胜区资源保护“三个一”工程，建设一批亟需的保护性基础工程设施、一批保护监测设施、一批智慧景区，提升风景名胜区设施水平，提高保护、监测、游览、服务、安全等方面的精细化管理能力。支持和指导具有条件的省级风景名胜区开展智慧景区建设。推进风景名胜区和世界遗产地的科学研究工作，支持风景名胜区和世界遗产地的科研立项、科研示范基地建设及与科研机构和高等院校建立科研合作机制。

指导和督促风景名胜区管理机构根据风景名胜区规划和资源环境承载力，合理控制利用范围、方式和强度，调控游客容量，会同有关方面认真落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度、水资源管理制度，加强生态环境保护，严格河湖水域岸线保护与管理。

五、推动风景名胜资源有偿使用和社会经济发展

按照《条例》等规定，积极推动风景名胜资源有偿使用，采用招标等方式确定风景名胜区内交通、服务等项目的经营者，提升风景名胜区游览服务水平。加大风景名胜资源有偿使用费征收力度，支持风景名胜区的保护和利用。

按照风景名胜区规划要求，进一步完善游览服务设施水平，建设或提升一批亟需的资源展示、解说教育、游客安全、道路交通等设施。推动国家级风景名胜区游览服务“五个一”工程，实现每处国家级风景名胜区具有一套国家级风景名胜区标志标牌系统、一个游客中心、一条解说游径、一套科普手册、一本科学解说词，提升风景名胜区整体形象，突出风景名胜区特色内涵，进一步发挥好风景名胜区服务公众休闲度假的功能，积极适应人民群众日益增长的精神文化需求。加强风景名胜区游览组织与服务管理，提升旅游服务水平。

发挥风景名胜区支持地方社会经济发展特别是推动旅游业发展的突出作用，拉动地方相关产业综合发展，逐步扭转一些地方重开发、轻保护的问题和过度依赖门票经济的模式。进一步发挥风景名胜区在精准扶贫方面的重要作用，促进风景名胜区保护利用与当地社区居民脱贫致富相结合，优先支持当地居民参与风景名胜区的保护管理、旅游服务、项目经营，安排就业岗位，实施生态补偿，实现风景名胜区与当地社区协调共享发展。结合新型城镇化发展，依托风景名胜区外围村镇建设旅游服务基地，探索贫困地区城镇化发展新模式。

六、推进生态保护补偿和国家公园体制试点

进一步发挥风景名胜区促进生态文明建设的重要作用，按照国家有关风景名胜区生态保护补偿政策要求，积极争取和探索生态补偿制度、生态文明绩效评价考核、责任追究制度等生态文明制度在风景名胜区的实践和示范。

国家风景名胜区制度与国际上国家公园体制具有很多共性，为落实党中央、国务院关于建立国家公园体制决策部署奠定了重要基础。要积极发挥风景名胜区制度、体系和实践优势，推动建立国家公园体制试点，特别要加强对涉及国家级风景名胜区的试点单位的工作指导，为建立国家公园体制探索可复制、可推广的经验和模式。支持和参与建立国家公园体制的顶层设计、政策制度制定和相关工作落实，科学界定国家公园的功能定位，妥善处理国家公园与已有各类保护地的关系。

七、加大宣传教育与公众参与

加强风景名胜区整体宣传，从公众、游客和青少年科普3个方面加大工作力度，充分展示风景名胜区的自然、生态、科学、文化、美学等综合价值，逐步改变风景名胜区重旅游营销、轻公益宣传的问题，提高全社会对风景名胜区事业的认识、理解与支持，使风景名胜区成为培养国家意识的大课堂、践行生态文明的示范区。

积极推进风景名胜区公众参与，鼓励公众、媒体、社会组织对风景名胜区保护管理进行监督，完善风景名胜区规划公开公示制度，建立健全风景名胜区违规行为举报制度。支持和指导各地推进风景名胜区志愿者服务，鼓励社会团体和个人参与风景名胜区的宣传、服务等工作。

八、加强国际合作与能力建设

继续加强与美国国家公园管理局、联合国教科文组织世界遗产中心、世界自然保护联盟等国外政府机构或国际组织合作，把我国风景名胜区和世界遗产事业发展纳入到国际自然文化遗产事业发展的视野，提高参与相关国际合作事务的能力，积极宣传我国风景名胜区保护与发展的成就与模式，学习借鉴国外有益经验或模式，促进文明交流互鉴。加强能力建设，加大风景名胜区管理干部培训力度，推动实现培训的长期化、制度化，不断提高各级管理干部的知识水平和业务能力，积极适应风景名胜区保护管理的新形势、新要求。

第四章 保障措施

一、加强部门协作

进一步加强与发展改革、财政、监察、法制、宣传、国土资源、环保、交通、水利、科技、农业、林业、旅游、文物、宗教等相关部门的密切配合，积极推动风景名胜区的立法、政策、资金、宣传、科研等工作，为规划实施提供保障。

二、强化技术支撑

充分发挥住房城乡建设部世界自然遗产保护研究中心（城乡规划管理中心、遥感应用中心）和相关行业学会、协会的作用，鼓励其开展和参与相关制度、政策、标准的研究制定，开展业务培训、示范引导、科技推广、经验交流、国际合作等活动。强化住房城乡建设部风景园林专家委员会、世界遗产专家委员会的智力支持和决策咨询作用，加强与相关科研院所、高等院校的合作，为风景名胜区政策研究、业务审查和保护管理提供技术支撑。

三、加大保护投入

依法使用风景名胜区门票收入和资源有偿使用费，支持风景名胜区资源保护与管理。加大中央基建投资对贫困地区或者基础条件较差的风景名胜区的保护设施和基础设施建设的支持力度。创新投融资模式，拓宽资金来源，积极引入社会资本参与风景名胜区经营性项目建设与服务。鼓励国内外组织、团体和个人对风景名胜区事业的资助和捐赠。

四、有序组织实施

住房城乡建设部加强组织实施和工作协调，明确任务分工、责任单位和进度要求，确保规划确定的各项重要目标、任务和指标能够圆满完成。各省、自治区、直辖市主管部门和各国家级风景名胜区管理机构要按照本规划，制定本地区和本风景名胜区的具体实施计划，确保各项要求落到实处。要加强规划执行情况的监督检查和评估，及时发现和解决规划执行中的问题，对工作开展较好的省份和风景名胜区予以通报表扬，对工作滞后的省份和风景名胜区予以通报批评。各地在本省份风景名胜区和世界遗产“十三五”规划编制和执行中，要积极做好与本规划相关内容的协调衔接，共同推进“十三五”时期风景名胜区事业的持续健康发展。