06

未经行政机关负责人集体讨论的行政处罚程序违法——江某不服某自然资源局作出的行政处罚案

美高梅博彩行政处罚 集体讨论 程序违法 撤销

【基本案情】

申请人：江某

被申请人：某自然资源局

2023 年 3 月 21 日，某自然资源局对江某涉嫌未经依法批准擅自在某村占用基本农田种植果树的行为立案，后对江某作出《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。2023 年 6 月 16 日，被申请人对申请人作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2023 年 7 月20 日，被申请人对申请人作出行政处罚，认为申请人未经依法批准，擅自在某村占用 854.78 平方米基本农田种植柑树的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条、《广东省自然资源行政处罚自由裁量权实施办法》附件 1 序号 2、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》(广东省人民政府第 146 号)第十条关于耕地开垦费缴纳标准的有关规定，作出行政处罚。申请人不服处罚决定提起行政复议申请。

【复议办理】

行政复议机构审理认为，根据《广东省自然资源行政处罚自由裁量权实施办法》附件 1 序号 2 所对应的违法违规行为是“违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件行为中涉及自然资源主管部门职责”，其对应的是对违反《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十五条规定的违法行为的处理，而本案案涉行政处罚决定书所引用的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十一条，两者并不一致，属于适用法律依据错误。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”《广东省行政处罚听证程序实施办法》第七条第一款“第六条所称较大数额罚款、较大数额违法所得、较大价值非法财物，是指对公民的违法行为处以5000 元以上罚款（等价值违法所得或者非法财物），对法人或者其他组织的违法行为处以 10 万元以上罚款（等价值违法所得或者非法财物）”的规定，本案案涉处罚金额为97444.92 元，根据上述规定应由行政机关负责人集体讨论决定，但本案并无相关证据证明已进行集体讨论决定，属于程序违法。

故行政复议机构决定：一、撤销某自然资源局作出的行政处罚决定书；二、责令某自然资源局自收到本决定书之日在法定期限内重新作出行政行为。

【典型意义】

程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当按照法定程序履行职责。本案中，申请人未经依法批准，擅自在某市大江镇陈边村委会某村占用基本农田种植柑树被处罚 97444.92 元，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”的规定，情节复杂或者重大违法行为的行政处罚应履行行政机关负责人集体讨论程序。经过负责人的集体讨论，不仅能够防止个别领导干部滥用权力，还能最大限度地保证行政决策的民主性和科学性，避免决策的随意性。但被申请人作出涉案处罚决定未进行行政机关负责人集体讨论，构成程序违法，并援引错误的法律依据。行政复议机关查清被申请人存在法律依据错误、程序违法等情形后，坚持“有错必纠”，依法撤销被申请人作出的行政处罚决定书，发挥行政复议制度的层级监督和内部纠错作用，促进行政机关依法行政。

07

行政机关不履行政府信息公开义务构成行政不作为——吴某不服某局不履行法定职责案

美高梅博彩政府信息公开 未答复  行政不作为

【基本案情】 

申请人：吴某

被申请人：某侨务局

2022 年 9 月 2 日，申请人向被申请人邮寄《请求调取1999 年申请重新出具<华侨房屋确认证>的申请人资料及记录档案》，请求事项为 1.请求调取 1999 年向原某县侨办申请重新出具《华侨房屋确认证》的申请人是谁及提交的资料；2.请求调取 1999 年出具的《华侨房屋确认证》的记录内容的档案资料。被申请人未予答复。经审查，复议机构认为被申请人不予答复的行政行为符合不履行法定职责的情形，责令被申请人限期内对申请人的申请事项予以答复处理。

【复议办理】

行政复议机构审理认为，申请人要求被申请人调取 1999年谁向原某县侨办申请重新出具《华侨房屋确认证》和提交的资料，以及调取 1999 年出具的《华侨房屋确认证》（恩侨房认证字 1026 号）的记录内容的档案资料，其实质是要求被申请人对其公开《华侨房屋确认证》（恩侨房认证字 1026号）的档案资料。根据《广东省人民政府侨务办公室关于做好华侨房屋确认工作的通知》（粤侨办〔1995〕51 号）第一条“需要确认的华侨私有房屋，由房屋所在地的市、县（区）人民政府侨务部门负责审核确认”、第三条“房屋所在地的市、县（区）人民政府侨务部门根据业主或代理人所提交的有关材料审核确认后，一律用毛笔或钢笔认真填写《华侨房屋确认证明书》，并将相关材料复印存档备查，证明书需有经办人、单位或部门负责人签章”以及《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”之规定，被申请人作为涉案华侨房屋所在地的人民政府侨务部门，负责审核确认华侨私有房屋，具有履行政府信息公开的法定职责。因此，被申请人存在不履行法定职责的违法行为。

【典型意义】

“法定职责必须为”是建设法治政府的一项重要原则。法治政府是职权法定的政府。行政机关权力的取得和存在必须有法律依据，必须在法律规定的实体及程序范围内行使职权，不能滥用或超越职权。法治政府也是责任政府，是权责统一的政府。权责统一是行政权力与生俱来的本质属性，法律赋予行政机关职权的同时，实际上是赋予行政机关义务和责任，行政机关在接受授权的同时，也接受了义务和责任。乱作为与不作为都是行政违法的具体体现。《中华人民共和国政府信息公开条例》明确了各级人民政府及其政府部门负有政府信息公开的法定职责。同时对行政机关履行政府信息公开法定职责的方式和程序都作出明确具体规定。所以，行政机关应针对申请人的政府信息公开申请履行审慎的审查和查找义务，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，根据不同情况分别作出答复，充分保障申请人依法申请政府信息公开的权利。

08

行政处罚因过罚不当被变更——某商店不服某市场监督管理局行政处罚案

美高梅博彩行政处罚  过罚不当  复议变更

【基本案情】

申请人：某商店

被申请人：某市场监督管理局

被申请人根据某市 12315 投诉举报中心的群众举报，对申请人销售超过保质期食品开展现场检查。经调查，申请人存在销售超过食品保质期“海牌番茄味海苔”食品的违法行为。被申请人对申请人销售超过食品保质期食品的违法行为作出《行政处罚决定书》，决定“一、没收违法所得 6.05元；二、没收超过保质期的“海牌番茄味海苔”（2 克×8）装 1 包、2 克装 3 包；三、罚款 50000 元”。申请人对上述处罚不服，依法提起行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审理认为，申请人存在销售超过保质期的“海牌番茄味海苔”（2 克×8）的事实，故申请人经营超过保质期食品，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十）项规定，被申请人据此对其作出行政处罚并无不当。但至于涉案的行政处罚决定是否适当的问题，复议机构认为申请人有积极配合调查的行为，如实陈述违法事实并主动提供证据材料，申请人违法所得仅 6.05 元，也没有证据显示涉案食品有造成危害后果，申请人的违法行为满足行政处罚关于减轻或者从轻处罚的规定，可见，被申请人仅适用从轻处罚对申请人作出罚款 50000 元的处罚决定虽然合法，但明显不合理，不符合过罚相当原则，应适用减轻处罚的规定。故复议机构决定依法应予变更，酌情减轻处罚 25000元，其他处罚内容应予保留。

【典型意义】

行政机关在作出行政处罚决定时，要做到事实认定清楚，适用依据正确，程序合法，遵循处罚与教育相结合原则和公正原则，注意过罚相当，合理合法适用自由裁量权，使执法既有力度也有温度，杜绝简单、机械执法。对于不适当的行政行为，行政复议机关可以直接作出变更决定，这是行政复议制度优势的重要体现。新行政复议法对变更决定的适用情形作出了更为明确的规定，并将变更决定的法律条款放置在复议决定类型的首位，凸显了变更决定在复议决定体系内的重要地位。这意味着行政复议机构经过调查取证和审理后，对违法或不当的行政行为应尽可能作出变更决定，促进行政争议的实质性化解，实现“案结事了”。本案中，综合申请人的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等方面，被申请人仅适用从轻处罚对某商店作出罚款 50000 元的处罚决定，既不符合过罚相当原则，也未能综合兼顾地区经济社会发展水平、处罚与教育相结合的原则。故被申请人认定申请人的违法行为符合减轻处罚的情形，对案涉处罚决定的罚款金额依法作出变更决定，避免再次启动行政处罚程序，提高了解决行政争议的质效，有力维护了企业合法权益和市场秩序。

09

“行政复议+检察监督+人民调解”联动化解行政争议——某公司不服某人力资源和社会保障局认定工伤决定案

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【基本案情】

申请人：某公司

被申请人：某人力资源和社会保障局

第三人：田某

2023 年 6 月 24 日，第三人田某在某公司工作时不慎摔倒在地导致左膝受伤，后自行前往江门市人民医院治疗，被诊断为左膝半月板损伤、左膝外侧副韧带损伤。2023 年 7 月24 日，田某就其本人于 2023 年 6 月 24 日所受的左膝半月板损伤、左膝外侧副韧带损伤，以申请人某公司为用人单位向被申请人提出工伤认定申请，后被申请人经过调查后于 2023年 9 月 28 日作出认定工伤决定书，认定第三人田某所受事故伤害为工伤。某公司不服被申请人作出的认定工伤决定书，于 2023 年 11 月 22 日向蓬江区人民政府提起行政复议申请。

【复议办理】

行政复议机构审理认为，本案属于工伤认定。因案情复杂，2复议机构提请行政复议咨询委员会提出咨询意见并组织听证。在听证会上，各方当事人围绕工伤事实认定进行质证和辩论。在听取各方当事人意见后，复议机构认为该案无论是维持工伤认定决定还是撤销工伤认定决定，都势必会导致有一方当事人对复议决定不服，从而提起行政诉讼。为实质性化解行政争议，应当将重点放在化解用人单位和劳动者之间的民事纠纷上，促成双方当事人和解，真正实现“案结事了”。经综合研判，复议机构决定从民事纠纷着手通过调解方式处理。复议机构邀请蓬江区人民检察院和蓬江区荷塘镇人民调解委员会，共同组织案件当事人进行调解。复议办案人员、检察官以及人民调解员释法说理、类案指引，为双方当事人提供多种调解方案，尽量协调申请人与第三人之间的利益平衡。经过多次反复协商，申请人与第三人最终达成共识，并在人民调解员的见证下签署调解协议，后某公司也实际履行了调解协议。本案通过行政复议调解，成功化解了行政争议。

【典型意义】

“提请复议委员会咨询意见”“听证”和“调解”是新修订行政复议法新增的三种程序机制。提请复议委员会咨询意见主要是为办案人员理清疑难复杂案件的办案思路。听证作为一项重要的复议程序，既有效地保障当事人特别是申请人的程序权利，又有助于全面查明案件事实，促进矛盾纠纷的实质化解。调解则对减少当事人成本支出、提高行政复议效率、实现案结事了具有积极意义。本案中，行政复议机构将“复议委员会咨询意见”“听证”与“调解”三种新机制有机结合，通过提请行政复议委员会咨询意见，在明确办案思路的基础上，借助听证组织双方当事人对案件有关事实进行陈述、申辩、举证、质证，给予申请人当面表达自身利益诉求的机会，既关注所涉行政行为的合法性和合理性，又注重对当事人维权动因的关切回应，不失时机地对申请人与第三人的民事争议引进检察官、人民调解员进行专项调解，推动对话协商，帮助寻求申请人与第三方均能接受的解决方案，最终促使达成调解协议。这既是“行政复议+检察监督+人民调解”联动化解行政争议案件的生动实践，也是贯彻落实新修订行政复议法规定的听证、行政复议委员会的重要示范。

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“复议+调解+即时履行”实质高效化解涉企行政争议——某养殖场不服某生态环境局行政处罚案

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【基本案情】 

申请人：某养殖场

被申请人：某生态环境局

2023 年 9 月 22 日，被申请人执法人员对申请人进行执法检查。检查发现申请人沼液池内的沼液流入鱼塘，同时鱼塘里的水从鱼塘泄洪管排口外流，经排洪渠排入碧咀河支流。被申请人对现场进行拍摄，对废水进行了采样。2023 年9 月 28 日，环境监测站出具《监测报告》，监测结果显示泄洪管排口及流入碧咀河支流处悬浮物、化学需氧量、氨氮、总磷均严重超标。2023 年 11 月 22 日，被申请人制作《行政处罚决定书》，认定申请人存在通过逃避监管的方式排放水污染物的违法行为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项的规定，决定对申请人作出罚款 277500元的行政处罚。申请人不服某生态环境局行政处罚决定向复议机构申请行政复议。

【复议办理】

行政复议机构审理查明，申请人对被申请人作出的涉案处罚决定书表示理解，但仍认为自己所排放的水污染物对生态环境的影响较小，涉案处罚明显过重。经征询申请人与被申请人双方意愿，复议机构由表及里、层层递进组织全过程、多轮次调解，找准申请人实质诉求。行政复议机构听取了申请人自身经营状况以及不熟悉环保流程等意见后，为帮助企业持续发展，就涉案申请人能否从轻处罚等问题与被申请人进行沟通协调。被申请人考虑到申请人的实际经营状况，采用教育引导的柔性执法方式，为申请人详细解读了环境保护政策，指导帮助申请人合法经营，并同意依法降低对申请人的罚款数额。至此，双方就罚款金额等争议焦点达成一致。为避免调解案件得不到执行，从而衍生为执行案件，复议机构又向申请人释明即时履行的好处和拒不履行的法律后果，申请人接受并采纳了复议机构的建议，在复议机构制作行政复议调解书的当天缴齐了罚款，本案到此终结，圆满地做到定分止争，案结事了。

【典型意义】

新修订的《中华人民共和国行政复议法》围绕化解行政争议这一目标导向，改变了以往行政复议只能对行使自由裁量权作出的行政行为，以及行政赔偿或者行政补偿纠纷进行调解的做法，将所有的行政复议案件纳入可调解范围，行政复议机构享有对各类行政争议广泛开展行政复议调解的法定职权，实现了行政复议工作方式的重大创新，显著增强行政复议实质性化解行政争议的效能。本案中，复议机构制作行政复议调解书，以法律文书的方式对行政机关与行政相对人达成的调解协议予以确认，赋予行政复议调解书法律效力，与此同时，行政机关对行政相对人的罚款也在行政复议调解书生效当天履行完结，实现了行政复议调解和即时履行一步到位的良好效果，实质高效化解涉企行政争议。这既是贯彻实施新修订行政复议法、深化行政复议体制改革的有益探索，也是优化营商环境的生动实践。